Brister i principen självbestämmande i LSS

I LSS-skolan lektion 13: Självbestämmande, på Heja Olika, skrev jag om de stora begränsningar som drabbar LSS-personer i våra kommuner. Vad jag inte tog upp var att andra, oftast myndigheter och domstolar, ger sig själva rätten till tolkningsföreträde om vad som är ”goda levnadsvillkor” för en individ, i stället för att det som i övriga samhället normalt bestäms av individen själv.

Vad jag dessutom bör ta upp är de begränsningar på grund av kommunernas ofta felaktiga skrivna och felaktigt använda ”Riktlinjer för LSS….”. De begränsar inte sällan rätten till insatser som t.ex. ”Bor du i gruppbostad har du inte rätt till ledsagare och kontaktperson”. Som naturligtvis är fel, då det alltid är behoven som skall utredas före beslut. Att dessutom personer blivit av med dessa insatser bara för att de flyttat till gruppbostad är lagvidrigt!

Det stora problemet med tveksamma riktlinjer är nog att det begränsar förutsättningarna för riktig myndighetsutövning, att LSS-handläggaren med sin gedigna utbildning gör en allomfattande utredning om individens behov och föreslår ett väl övervägt beslut, utan att snegla på kostnader som enligt riktigt prejudicerande domar inte är relevant.

Ser vi till vad ordet riktlinje har för synonymer, som regel, norm, direktiv, anvisning, så inser vi lätt varför Länsstyrelsen i ett tidigt skede avvisade riktlinjer, inte bara 1 gång utan 2 gånger, i en kommun i mitt län.

I en rapport från Länsstyrelsen år 2007 skrev de bland annat:

Det finns inget krav på att kommunerna ska utarbeta riktlinjer för bedömning av insatser enligt LSS. Väljer kommunerna att ta fram sådana måste de utformas så att de är förenliga med lag, förarbeten och rättspraxis. De får inte innehålla beskrivningar som försvårar tolkningen av lagens innebörd eller innehålla rekommendationer eller bestämmelser som försvårar en individuell prövning. Syftet med riktlinjer ska vara att ge handläggarna stöd för en rättssäker handläggning. De bör ge vägledning i hur bedömningar utifrån vars och ens behov ska gå till samt hur insatserna ska kunna bidra till goda levnadsvillkor.

Och fortsätter:

Kommunala riktlinjer kan ha positiva effekter genom att de kan bidra till ökad rättssäkerhet för den enskilde. Genom riktlinjer kan kommunen tydliggöra inriktning och prioritering av verksamhet. De bör inte innehålla svepande formuleringar för att beskriva om och när en insats kan beviljas då det finns en risk att handläggaren låter sig styras av formuleringarna och tolkar riktlinjerna alltför restriktivt. Även om kommunerna betonar att riktlinjerna alltid ska vägas mot en individuell bedömning finns det en risk med riktlinjer, speciellt om de är detaljerade och inte tillämpas på ett flexibelt sätt.

I en senare rapport ”LSS målsättningen som försvann” från HSO 2014, upprepas en del av detta:

Väljer kommunerna att utarbeta riktlinjer måste de utformas så att de är förenliga med lag, förarbeten och rättspraxis. De får inte innehålla beskrivningar som försvårar tolkningen av lagens innebörd eller innehålla rekommendationer eller bestämmelser som försvårar en individuell prövning. Syftet med riktlinjer ska vara att ge handläggarna stöd för en rättssäker handläggning. De bör ge vägledning i hur bedömningar utifrån vars och ens behov ska gå till samt hur insatserna ska kunna bidra till goda levnadsvillkor.

I samma utredning står:

Kommunerna har ingen egen normgivningsmakt att meddela bindande föreskrifter som gäller LSS. Däremot kan kommunerna upprätta olika dokument som stöd för handläggningen. Enligt en uppföljning gjord av länsstyrelserna 2006 har ca 200 av landets kommuner riktlinjer som ska använda vid beslut enligt LSS. I en intervjustudie 2005-2006 med tjänstemän i 16 kommuner från Skåne i söder till Dalarna i norr, framkom att kommunerna har interna styrdokument av olika karaktär som är mer eller mindre styrande. På frågan vilket material som används som beslutsunderlag uppgav tjänstemännen att interna riktlinjer används tillsammans med lag förarbeten och rättspraxis, ofta utan att man kan rangordna dessa olika källor. De interna riktlinjerna är ofta detaljerade anvisningar, men innehåller också mål för verksamheten.

När det gäller kommunala styrdokument som avser olika rättigheter enligt LSS finns också skrivningar som kan ifrågasättas. En kommun skriver att: ”Besluten omprövas/övervägs regelbundet eller vid ändrade förhållanden.” Detta förfarande är i strid både med lagens målsättning och offentligrättsliga principer som anger att gynnande beslut med positiv utgång för den enskilde har så kallad negativ rättskraft, vilket innebär att beslutet inte ändras såvida 1) det inte är påkallat av tvingande säkerhetsskäl, 2) sökanden har lämnat vilseledande uppgifter eller 3) det finns ett förbehåll i beslutet. I en aktuell vetenskaplig avhandling konstaterades bland annat att den offentligrättsliga principen – som anger att beslut som är gynnande för den enskilde har negativ rättskraft – inte får genomslag i kommunerna. Detta får till följd att med personer funktionsnedsättningar inte kan lita på att de får behålla de stöd- och serviceinsatser som beviljats. 

Vidare står ett stycke som jag ofta brukar belysa att kommunerna väljer ut domar från Förvaltningsrätten som passar deras sak med utelämnar andra domar som går i motsatt riktning. Att observera att de ofta kallar det helt osant för ”prejudikat”, trots att domar i lägsta instans (Förvaltningsrätterna) inte har något vägledande rättsvärde, för nya beslut och kan inte användas som skäl till avslag av kommunerna eller andra rättsinstanser!

Studier har visat att olika kommuner gör olika bedömningar när det gäller liknande ärenden. Kommunernas handläggare använder olika rättsliga och andra normer till stöd för sina beslut. Handläggarna hänvisar regelmässigt till lagen, men det finns inte något tydligt samband mellan laghänvisningen och de fakta som föreligger. Det verkar som om rättsfakta i vissa fall väljs ut för att passa in på den lagregel som man hänvisar till (pragmatisk korrektion). Det kan bli ett slags omvänt förhållande, där den enskildes begäran anpassas till en beslutsmall, istället för att beslutet är en tydlig följd av de rättsfakta som föreligger. Hänvisningarna till olika rättskällor är så fall inte korrekt gjorda.  

I en avslutande kommentar står:

Det är ett dilemma att tillämpningen av LSS styrs av olika normer som påverkar det handlingsutrymme som finns vid tillämpningen av lagen. Handlingsutrymmet eller utrymme för reella hänsyn måste finnas för att individuella hänsyn ska kunna beaktas vid ett målrationellt beslutsfattande som lagen kräver. Problemen är att handlingsutrymmet är i hög grad påverkat av den egna organisationens syn på LSS och av interna styrdokument som inte alltid är i linje med lagens målsättning. Interna normer kan också vara styrande och begränsa handlingsutrymmet och den flexibilitet som måste finnas i de enskilda fallen.

Dessa båda rapporter förstärker inte bara rättsosäkerheten utan även bilden av stora brister i självbestämmandet i LSS-tillämpningen. Men det gäller inte i själva lagen. Vi har en bra lag!